El presidente Donald Trump, acompañado por el secretario del Tesoro, Scott Bessent (izquierda) y el candidato a secretario de Comercio, Howard Lutnick (derecha), firmaron una orden ejecutiva que ordena a los funcionarios desarrollar un plan para establecer un fondo soberano de Estados Unidos para febrero de 2025.
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El presidente Donald Trump ha vuelto a colocar una vieja idea de política económica en la agenda de Washington. En febrero de 2025, ordenó a los Departamentos del Tesoro y de Comercio que elaboraran un plan para el fondo soberano de Estados Unidos. Seis meses después, el gobierno federal adquirió una participación de 8.900 millones de dólares en Intel, equivalente a un 9,9 por ciento pasivo. Ambas medidas parecen inusuales para las administraciones republicanas de la generación pasada.
Esto plantea una pregunta obvia. ¿Qué dice la literatura económica sobre la propiedad gubernamental de las empresas?
La respuesta que mucha gente recuerda estuvo determinada por las condiciones de los años 1980 y 1990. Las empresas estatales están asociadas con perturbaciones políticas, exceso de personal y repetidos rescates. La privatización parece ofrecer mejores incentivos y una disciplina financiera más sólida. Esa lección sigue siendo importante. Sin embargo, la investigación ha avanzado hacia una perspectiva más optimista y matizada a medida que los datos mejoran y los modelos de propiedad gubernamental cambian.
La literatura floreció en parte porque la propiedad estatal demostró ser más duradera y extendida de lo que muchos economistas habían pensado. La OCDE informa que en 2023, las empresas estatales comprenderán 126 de las 500 empresas más grandes del mundo por ingresos y representarán el 12 por ciento de la capitalización del mercado global. El debate sobre las empresas estatales gira ahora hacia algunas de las mayores empresas de energía, finanzas, transporte y tecnología.
¿Por qué los economistas son tan pesimistas?
El argumento escéptico se basa en gran medida en la economía de la elección pública. Las empresas administradas por el gobierno pueden perseguir objetivos distintos al beneficio financiero. Por ejemplo, puede tratar de preservar empleos, mantener bajos los precios para los consumidores, apoyar áreas de interés o implementar estrategias nacionales. Sus objetivos a menudo están en desacuerdo con el objetivo de maximizar las ganancias. Cuando las empresas estatales no logran resultados comerciales, los funcionarios electos tienen incentivos para trasladar los costos a los contribuyentes o aplazarlos para el futuro.
Los economistas Andrei Shleifer y Robert Vishny formalizaron este argumento en un marco sólido en los años noventa. Los políticos pueden valorar más los empleos y los favores locales que las ganancias. Los gerentes pueden obtener subsidios y protección. Los contribuyentes absorben las pérdidas. Este acuerdo crea lo que los economistas llaman una restricción presupuestaria blanda. Las empresas que esperan un rescate tienen menos razones para recortar costos, rechazar proyectos débiles o deshacerse de activos improductivos.
Shleifer argumentó más tarde que la propiedad privada es generalmente mejor en industrias donde las empresas deben continuar innovando y mantener bajos los costos para seguir siendo competitivas. Según su lógica, los gobiernos deberían perseguir objetivos sociales a través de regulaciones, contratos y subsidios específicos en lugar de propiedad estatal directa. Su trabajo ganó influencia durante la transición del comunismo, cuando muchos países luchaban por reformar una gran cartera de empresas estatales.
La literatura empírica parece apuntar en la misma dirección. William Megginson y Jeffry Netter revisaron una gran cantidad de evidencia en 2001 y concluyeron que las empresas privatizadas generalmente se vuelven más rentables y financieramente sólidas. Los efectos sobre el empleo son mixtos, pero los resultados operativos favorecen la desinversión en muchos entornos. Su reseña también destacó una salvedad importante. La competencia y la regulación suelen ser un problema de propiedad. Los monopolios privados y una supervisión débil pueden mantener muchos de los mismos problemas que las empresas estatales.
¿Cuál es la evidencia inicial que no se puede resolver?
Los primeros hallazgos son importantes, pero la evidencia no es ideal. Los gobiernos suelen vender sus empresas más grandes y saludables a través de ofertas públicas. Crea un sesgo de selección porque las empresas seleccionadas para la venta no son necesariamente representativas del sector del país. Una simple comparación antes y después de la privatización tampoco carecía de un contrafactual claro.
Las economías en transición crean problemas de medición aún mayores. Los registros contables eran deficientes y los informes erróneos eran comunes. La privatización se produjo al mismo tiempo que la liberalización de precios, la apertura comercial, nuevas normas sobre quiebras, reformas financieras y cambios en las políticas de estabilización macroeconómica. Los investigadores pueden observar mejoras en las empresas privatizadas, pero es difícil separar el efecto de la propiedad gubernamental del efecto de la transformación circundante.
Muchas de las empresas de la muestra inicial también tenían estructuras de gobierno débiles. A veces, los ministerios gubernamentales individuales emiten instrucciones operativas para las empresas, mientras que la junta directiva no tiene autoridad para cambiar la dirección de la empresa. La supervisión externa es limitada. Existen fondos soberanos administrados profesionalmente y sociedades holding estatales, pero son menos comunes. Gran parte de la literatura inicial enmarcó el debate como una elección entre propiedad estatal y privada, prestando menos atención a la amplia gama de acuerdos de propiedad y gobernanza que se encuentran entre estos dos extremos.
Diferentes formas de capitalismo de Estado
Hasta la década de 2010, el capitalismo de Estado ha cambiado. Aldo Musacchio y Sergio Lazzarini, en su libro Reinventar el capitalismo provincialmuestra que el gobierno ya no depende de un modelo de propiedad única. Algunos retuvieron la participación mayoritaria al tiempo que otorgaban a las empresas una mayor autonomía comercial. Otros se convierten en inversores minoritarios, canalizan capital a través de bancos de desarrollo o gestionan activos a través de sociedades holding profesionales. En muchos casos, el capital público y el privado operan juntos en la misma empresa.
Su trabajo no representa la propiedad estatal como un éxito rotundo. La influencia política, el financiamiento subsidiado y el favoritismo siguen siendo riesgos graves. Más bien, argumentan que las estructuras de propiedad difieren en aspectos importantes. Las empresas que cotizan en bolsa con accionistas externos, estados financieros auditados y directorios independientes operan bajo una presión de mercado más fuerte que las empresas controladas directamente por los ministerios gubernamentales. La propiedad minoritaria también puede permitir al gobierno compartir los resultados financieros y al mismo tiempo limitar su participación en la gestión diaria.
Mariana Mazzucato incidió en el debate desde otra dirección. Dijo que a veces los gobiernos crean nuevos mercados que de otro modo no existirían, financiando investigación básica e invirtiendo en tecnologías de alto riesgo antes de que los inversores privados estén dispuestos a comprometerse. También pidió a las instituciones públicas que coordinen las inversiones en torno a objetivos nacionales populares.
El argumento de Mazzucato está más relacionado con la política de innovación que con las operaciones rutinarias de las empresas comerciales. Aun así, cuestionan la noción de que los gobiernos son inversores ineficaces. Mazzucato también argumentó que cuando los contribuyentes asumen el riesgo inicial, las instituciones públicas deberían compartir el aspecto financiero. Los críticos cuestionan si la historia pasada de éxito del gobierno en el sector tecnológico ofrece un modelo repetible y si los funcionarios políticos pueden diferenciar entre apuestas productivas y empresas favorecidas. Sin embargo, la situación como inversor vuelve a ser un tema serio.
Surge el consenso
Un estudio reciente del Banco Mundial ofrece una visión más detallada de la propiedad estatal. El informe de 2023 examina 76.000 empresas en 91 países con al menos un 10 por ciento de propiedad gubernamental. Cuando los datos están disponibles, sus ingresos equivalieron en promedio al 17 por ciento del producto interno bruto. Casi el 70 por ciento operaba en el mercado competitivo. El informe distingue entre propiedad mayoritaria, participación minoritaria, control directo y propiedad a través de una entidad holding. Encuentra diferencias significativas en estos acuerdos y en la estructura del mercado. Sus recomendaciones enfatizan la propiedad profesional, la neutralidad competitiva y revisiones periódicas para determinar si la propiedad pública todavía está justificada.
El FMI llegó a conclusiones similares. Las empresas estatales, en promedio, tienen un desempeño inferior al de las privadas y pueden generar riesgos fiscales. La gobernanza, sin embargo, cambia el tamaño de la brecha. Un análisis del FMI encontró que las empresas estatales en países considerados altamente corruptos promedian alrededor de un tercio de la productividad de las empresas privadas. En países con gobiernos fuertes, la brecha de productividad se reduce al 7 por ciento. El mismo análisis encontró que la participación estatal minoritaria se asocia con un mejor desempeño que la propiedad gubernamental mayoritaria. En otras palabras, la propiedad por sí sola no determina el desempeño. La capacidad del Estado y el diseño institucional dejan un amplio margen para una inversión pública bien diseñada.
Las Directrices 2024 para empresas estatales de la OCDE reflejan este consenso más reciente. El gobierno debe explicar por qué es propietario de la empresa y qué espera de ella. La función de propiedad debe separarse de la regulación. De lo contrario, el gobierno puede enfrentar un conflicto de intereses si la agencia que regula la industria también es propietaria de una de las empresas competidoras. La junta debe ser designada según sus méritos y debe concedersele autoridad real para supervisar la gestión. La información y la divulgación financiera deben cumplir estándares comparables a los de las empresas que cotizan en bolsa. Las actividades comerciales deben llevarse a cabo en condiciones de mercado, sin financiamiento subsidiado, preferencias fiscales o garantías gubernamentales ocultas que no estén disponibles para los competidores privados.
En este modelo, el gobierno actúa como accionista en nombre del público en lugar de dirigir las operaciones diarias de la empresa. Las empresas siguen siendo responsables ante las fuerzas del mercado, teniendo éxito o fracasando en función de su desempeño financiero en lugar de depender del apoyo gubernamental continuo.
Cómo juzgar el juicio de Trump
La iniciativa de propiedad de Trump debe evaluarse en este contexto. El acuerdo con Intel otorga al gobierno una participación accionaria pasiva sin representación en la junta directiva, una estructura que puede reducir la posibilidad de interferencia política directa. Su propuesta de un fondo soberano plantea muchas de las mismas cuestiones de gobernanza a mayor escala.
Los detalles críticos Un fondo financiado con ingresos de recursos naturales es diferente de uno construido con préstamos gubernamentales en países que tienen grandes déficits. El mandato también es importante. Una cartera de inversiones ampliamente diversificada tiene un propósito diferente al de un fondo diseñado para promover la política industrial. Del mismo modo, una estrategia de inversión pasiva y diversificada es fundamentalmente diferente de una destinada a dirigir capital hacia empresas o industrias estratégicas. El éxito de cualquiera de estos modelos depende en gran medida de la institución que lo gobierna.
Los economistas de la década de 1990 advirtieron acertadamente sobre el clientelismo, las restricciones presupuestarias blandas y el control político. Investigaciones más recientes muestran que la propiedad estatal adopta muchas formas y que el diseño institucional afecta significativamente los resultados. La propiedad pública puede tener éxito en las circunstancias adecuadas. Por lo tanto, el debate ha pasado de preguntarse si los gobiernos deberían poseer empresas a preguntar qué instituciones les permiten tener éxito. La propuesta de Trump debería juzgarse con un estándar más nuevo.
